Número 14 / AGOSTO, 2021 (95-111)
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Número 14 / AGOSTO, 2021 (95-111)
Investigador independiente, Ecuador.
cesaralvear@yahoo.com
ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-7229-3610
Recibido:
(13/05/2020)
Aceptado:
(30/09/2020)
César Gonzalo Alvear
Morales
EL GOBIERNO CIVIL DE LA
PARTICIPACIÓN EN COTACACHI
ANTES Y DURANTE LA CONSTITUCIÓN
DE 2008
THE CIVIL GOVERNMENT OF
PARTICIPATION IN COTACACHI BEFORE
AND DURING THE CONSTITUTION OF
2008
DOI:
Artículo de Revisión
https://doi.org/10.37135/chk.002.14.07
Número 14 / AGOSTO, 2021 (95-111)
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El presente trabajo analiza la apropiación del proceso participativo de
Cotacachi por los actores locales que implementaron un gobierno civil
de participación en el cantón, y cómo revalidaron su legitimidad ante la
institucionalización determinada por la Constitución de 2008. Mediante
este estudio se pretende aportar elementos para la comprensión y la
discusión del actual momento de la participación, además de visibilizar
las posibilidades de acción política de los espacios de participación.
El objetivo planteado apunta a describir el proceso de construcción del
gobierno civil participativo en Cotacachi por los actores sociales del cantón,
antes y durante la Constitución de 2008. Metodológicamente se realizó una
revisión documental y bibliográca que, de manera cronológico-descriptiva
analiza el desarrollo de capacidades políticas y participativas de los actores
sociales con las que enfrentaron los cambios constitucionales, manteniendo
la autonomía y la estructura original de su proceso participativo y logrando
su reconocimiento legal como sistema participación cantonal. El resultado
señala al gobierno civil de la participación como efecto del proceso
histórico de lucha y organización social, mediante el cual los actores
sociales acumularon destrezas, conocimientos, experiencia y recursos
políticos que los convirtieron en autoridad no estatal de la participación.
Palabras clave: Participación política, democracia, gobierno local,
participación social.
This paper analyzes the appropriation of the participatory process of
Cotacachi by the local actors who implemented a civil government of
participation in the canton and how they revalidated their legitimacy in the
face of the institutionalization determined by the 2008 Constitution. This
paper provides elements for the understanding and discussion of the current
moment of participation, in addition to making visible the possibilities for
political action in the spaces for participation. This article aims to describe
the process of building a participatory civil government in Cotacachi, by
the canton’s social actors, before and during the 2008 Constitution. In
methodological terms, it was carried out a documentary and bibliographic
review that descriptively and chronologically analyzes the development
of political and participatory capacities of the social actors with which
they faced constitutional changes, maintaining the autonomy and original
structure of their participatory process, thus achieving their legal
recognition as a cantonal participation system. The result points out to the
civil government of participation as an eect of the historical process of
struggle and social organization, through which social actors accumulated
skills, knowledge, experience, and political resources that made them non-
state authority for participation.
Keywords: Political participation, democracy, local government, social
participation.
Resumen
Abstract
EL GOBIERNO CIVIL
DE LA PARTICIPACIÓN
EN COTACACHI
ANTES Y DURANTE
LA CONSTITUCIÓN DE
2008
THE CIVIL
GOVERNMENT OF
PARTICIPATION IN
COTACACHI BEFORE
AND DURING THE
CONSTITUTION OF 2008
Número 14 / AGOSTO, 2021 (95-111)
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INTRODUCCIÓN
El presente artículo proviene de una investigación
de mayor amplitud dirigida al análisis de la
implementación del régimen de participación
local establecido por la Constitución de 2008
en Cotacachi, cantón cuyo proceso participativo
iniciado en 1996 ha sido uno de los referentes
más importantes de participación ciudadana en
el país.
La investigación surgió con la intención de
aportar elementos de análisis del actual régimen
de participación ciudadana institucionalizada
que, en el caso de Cotacachi, donde las instancias
de participación ciudadana fueron asumidas
y sostenidas por ciudadanos, los intentos de
estatizarla no tuvieron éxito.
Diferentes estudios sobre la participación en
Cotacachi (Guerrero 1999; Muñoz 1999; Torres
2004; Lalander 2009; Ortiz 2011; Ospina 2011;
Ramírez y Espinosa 2012) concuerdan en
señalar que el surgimiento de esta experiencia
participativa se produjo como parte del proceso
histórico de lucha por los derechos de las
comunidades indígenas de la localidad, ante una
estructura de explotación y racismo imperante
en el cantón, y en lo posterior se conectaría con
otros procesos de lucha por derechos como los
de las organizaciones ambientalistas de Intag
que se levantaron en defensa de su territorio en
contra de la explotación minera a gran escala
(López 2011).
De esa manera se produjo lo que señala Giddens
(1982:170), que los derechos ciudadanos
se logran a través de luchas; y en el caso de
Cotacachi esas luchas llegaron a expresarse en
la construcción de instancias de participación a
través de las cuales la sociedad civil amplió su
proceso de conquista de sus derechos hacia otros
ámbitos.
Por el lado del Estado, se plantea como
antecedente la aprobación y entrada en vigencia
de la Constitución de 2008 que tenía como
propósito implementar un ambicioso proyecto
político de transformación estatal a través de
una revolución ciudadana que, en el ámbito
democrático, proponía resolver la crisis del
sistema político representativo que había
aquejado al país desde el retorno a la democracia
(Freidenberg y Pachano 2016), planteando una
“revolución constitucional y democrática”
(Alianza País 2007:17) que abriría espacios
para la integración de la población en la toma
de decisiones de los asuntos de interés colectivo.
Con ese n, la Constitución (Asamblea
Constituyente 2008) en su artículo 100 estableció
un nuevo régimen de participación ciudadana
institucionalizada de carácter mandatorio
para todos los niveles de gobierno local a
través de la puesta en marcha de una serie de
mecanismos de participación en los ámbitos de
planicación, deliberación de la política pública
y presupuestación, los cuales estarían bajo la
dirección del gobierno local.
El problema surge con el intento del gobierno
municipal de implementar el nuevo régimen de
participación excluyendo a los actores sociales
del proceso participativo que se hallaba en plena
vigencia desde hacía más de una década. Así,
en la práctica el nuevo modelo de participación
de la Constitución no se expresaba en el cantón
como el espacio de concertación, colaboración y
articulación entre Estado y sociedad civil; sino
como una herramienta de la autoridad municipal
para descartar y anular a actores de la sociedad
civil y formas de participación social que no
comulgaban con su línea política.
Así se produjo un largo periodo de
conictividades entre el gobierno local y actores
sociales alrededor de la denición y puesta en
operación de los nuevos espacios participativos,
provocando que la sociedad civil y su institución
participativa, la Asamblea de Unidad Cantonal
de Cotacachi (AUCC) se levanten en defensa
de su legitimidad y derechos de participación
mediante el despliegue de una amplia gama
de capacidades, experticia, conocimientos y
movilización de su capital social y política para
mantener a los espacios participativos como un
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ámbito regido por la propia sociedad civil y no
por el Estado.
De esa manera la implementación del nuevo
modelo participativo en Cotacachi se produjo
en un contexto epistemológico de pugna entre
legitimidad vs legalidad expresadas como dos
visiones diferentes de la participación en que,
por el lado de la legitimidad estaban los actores
de la sociedad civil en defensa de la legitimidad
social que su proceso participativo había logrado
durante años de acción social y participativa;
mientras que por el lado de la legalidad el
gobierno local reivindicaba la autoridad que
la Constitución y las leyes le otorgaban para
denir e implementar las nuevos mecanismos de
participación de acuerdo a su parecer político.
En esta pugna logró prevalecer la sociedad
civil, raticándose como autoridad no estatal de
la participación del cantón cuyo proceso es el
objeto de análisis del presente trabajo, a través
de la siguiente pregunta de investigación:
¿Cómo se construyó el gobierno civil de la
participación ciudadana en Cotacachi?
METODOLOGÍA
El presente artículo de revisión, para dar
respuesta a la pregunta de investigación,
desarrolla una descripción histórica del
proceso participativo, construida a través de la
revisión bibliográca y documental de fuentes
primarias como documentación ocial de la
institucionalidad participativa del cantón,
legislación nacional y local, planes de desarrollo
cantonal, complementados con la información
obtenida mediante observación no participante y
entrevistas con actores clave del proceso.
La descripción del proceso se estructuró en dos
etapas: en la primera se aborda el surgimiento y
consolidación del movimiento indígena local y
su conexión con el proceso participativo; y en
la segunda se realiza el desarrollo del proceso
participativo y los conictos producidos por
la implementación de los planteamientos de
la Constitución de 2008, a nivel de los tres
principales mecanismos participativos locales,
la planicación participativa, el sistema de
participación ciudadana y el presupuesto
participativo.
La selección del caso se realizó debido a la
trayectoria del proceso participativo de Cotacachi,
al ser uno de los referentes de la participación
local más conocidos en el país, además de haber
estado entre los modelos para la elaboración de
los instrumentos participativos establecidos en
la Constitución de 2008 (Machado 2012).
Para el análisis se toma como base referencial la
perspectiva analítica de la gubernamentalidad de
Michel Foucault (1991:2004). Bajo este enfoque
el gobierno deja de ser concebido como una
organización política jurídica que ha recibido una
autoridad formal sobre distintos aspectos de la
vida de la sociedad y dirigida por un mandatario;
y es entendido como un dominio de técnicas,
estrategias y procedimientos, a través de los
cuales, diferentes fuerzas intentan operativizar
sus programas (Rose & Miller 2010).
En ese sentido, el gobierno deja de ser visto
como una actividad exclusiva del Estado o
sus instituciones, ya que su ejercicio no se
sujeta únicamente a la autoridad u organismos
a quienes se les ha delegado un mandato, sino
más bien comprende un ámbito abierto en el
cual el gobierno se ejerce desde los actores y
organismos que han logrado acopiar las técnicas,
el conocimiento, estrategias y demás elementos
a través de los que el poder se maniesta en
prácticas.
Bajo este enfoque se observa a la participación
ciudadana en Cotacachi en función de lo que
Ananya Roy (2009) señala como un gobierno
civil de la participación, establecido como
un mecanismo de inclusión y de ejercicio de
derechos desde la sociedad civil organizada del
cantón.
Cabe señalar que la investigación no pretendió
realizar un análisis de la calidad de participación
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producida en los diferentes momentos del proceso;
sino bajo el enfoque de la gubernamentalidad,
dar cuenta de las relaciones de poder que se
produjeron en la pugna por prevalecer sobre la
participación ciudadana entre los actores de la
sociedad civil y el gobierno local.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
EL SURGIMIENTO DE LA
ORGANIZACIÓN DE LAS
COMUNIDADES INDÍGENAS DE
COTACACHI
En esta primera parte se aborda de manera
histórico-descriptiva el surgimiento y la
consolidación del movimiento indígena local y
su conexión con el proceso participativo.
A nivel nacional, en la zona Sierra norte y
centro, hasta antes de la puesta en marcha de
la reforma agraria, las comunidades indígenas
estaban subordinadas a una estructura de poder
local conformada por la triada: teniente político -
hacendado - Iglesia (Muñoz 1999:43), situación
que se replicaba en las comunidades indígenas
de Cotacachi, en donde la estructura de poder
local y el sector mestizo mantenían prácticas de
sometimiento, explotación, discriminación, y
maltrato sobre la población indígena (Guerrero
y Ospina 2003).
En 1974, la erradicación del huasipungo dio
lugar a la organización de las comunidades
cuya población quedó liberada, enfocando sus
esfuerzos hacia la eliminación de todas las formas
de explotación y abuso infringida desde las
haciendas, así como de los diezmos, la atención
a la carencia de servicios básicos y la lucha
contra la privación de derechos de la población
indígena. De ese modo, el 19 de abril de 1977
se constituyó la Federación de Comunas, que
logró en años posteriores avances importantes
en cuanto a derechos (Unión de Organizaciones
Campesinas e Indígenas de Cotacachi 2008).
En lo político, la ley de Elecciones de 1978 abrió
la puerta al ejercicio de la participación política
de la población indígena, al dar acceso al voto
a analfabetos (Freidenberg y Pachano 2016),
lo cual trascendió en cantones como Cotacachi
donde la población indígena comprende casi la
mitad de sus habitantes.
En 1979, las comunidades se propusieron
avanzar en el ámbito político a través la
postulación para las elecciones seccionales a uno
de sus dirigentes en una alianza con el Frente
Amplio de Izquierda (FADI), marcando un hito
en cuanto a la participación política indígena en
Cotacachi.
La población indígena, por su parte, apoyó
masivamente a su representante y lo convirtió
en el primer concejal indígena del cantón.
Así surgió el movimiento indígena local, como
un actor político de mucho peso en lo electoral,
lo cual en lo posterior le permitiría llegar al
sillón de la alcaldía.
Después de los logros importantes en materia
de derechos políticos y económicos durante
la década de los setenta, en los años ochenta
la organización se orientó hacia alcanzar los
derechos sociales (Marshal 1998) para las
comunidades; y logra ser reconocida el 21 de abril
de 1980 como organización de segundo grado
por el Ministerio de Agricultura y Ganadería,
alcanza así un nivel superior de organización que
le volvería un actor importante en la cogestión
de obras básicas para las comunidades.
Con esa proyección la organización buscó
alianzas para ampliar su accionar, y establece
relaciones de cooperación con el Centro
Andino de Acción Popular (CAAP) (Unión
de Organizaciones Campesinas e Indígenas de
Cotacachi 2008).
De ese modo, se promovió el fortalecimiento
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y la capacitación de las dirigencias de las
comunidades, y se inició la participación en
programas estatales como el Fondo de Desarrollo
del Sector Rural Marginal (FODERUMA) y el
Programa de Educación Bilingüe.
En esta etapa, con el apoyo técnico y nanciero
de entidades estatales y organizaciones no
gubernamentales, la organización se concentró
en la ejecución de proyectos de infraestructura
y servicios básicos de vialidad, agua,
electricación, casas comunales, canchas,
guarderías, salud, fortalecimiento cultural,
créditos para producción; no obstante, señala
la Unión de Organizaciones Campesinas e
Indígenas de Cotacachi (2008) que la acción de
la organización se mantenía en el aseguramiento
de los derechos de las comunidades.
Por otro lado, de acuerdo con Ortiz (2004) el
vínculo de la UNORCAC con organizaciones
clasistas nacionales le aportó elementos que
marcaron su identidad, en el sentido de que
las luchas clasistas se orientan hacía lograr
la igualdad política, económica y social;
sintonizando con la lucha de línea campesina
por los derechos y contra la discriminación.
Desde este enfoque la organización indígena
asumió la participación popular como parte de
sus principios y le da un matiz de participación
comunitaria a través de la cual se torna una
entidad de lucha directa por sus derechos.
Con el avance de la década de los noventa,
el Estado recortó su acción en el ámbito
social, espacio que fue asumido por diversas
organizaciones de segundo grado (OSG)
(Torres 1999) como la UNORCAC, que puso
en marcha diversos programas enfocados en el
desarrollo rural apoyados nancieramente por
una constelación de agencias de cooperación en
distintos ámbitos de lo social: educación, salud,
participación y justicia.
Al mismo tiempo, en lo político se producía
una crisis de representatividad de los partidos
tradicionales (Freidenberg y Pachano 2016),
que provoca condiciones favorables para actores
nuevos como el movimiento Pachakutik a través
del cual el movimiento indígena logró posicionar
a sus candidatos en varias alcaldías (Muñoz
1999), entre ellas la de Cotacachi, donde desde
la iniciativa de la UNORCAC se conformó una
alianza con Pachakutik que logra alcanzar la
alcaldía del cantón con la candidatura de Auki
Tituaña, quien se convirte en el primer alcalde
indígena en ocupar la alcaldía de Cotacachi. De
esta manera alcanza una aspiración de muchas
décadas de la población indígena de llegar al
poder municipal con la proyección de poner
en marcha un gobierno local alternativo y
participativo.
Así se dio inicio a la experiencia participativa en
Cotacachi en 1996 con la convocatoria del alcalde
Tituaña a la población a la Asamblea de Unidad
Cantonal de Cotacachi, con el n de construir de
manera colectiva el destino del cantón hacia el
que debían canalizar los esfuerzos de todos los
sectores: aquí se establece mediante el diálogo y
la concertación una hoja de ruta común a través
del primer Plan de Desarrollo Cantonal.
Desde sus inicios, el proceso de participación
logró vincular a la sociedad civil de las tres zonas
del cantón, y movilizarla hacia el alcance de los
objetivos planteados, congurando una muy
potente alianza entre gobierno local y sociedad
civil que articuló las fuerzas sociales de cada
territorio hacia el logro de importantes avances
en términos de desarrollo cantonal (Ortiz 2004).
Los avances en democratización y ampliación
de cobertura de servicios básicos logrados a
través del proceso participativo, consolidaron la
conanza de las organizaciones sociales que se
vincularon con mucha energía a la participación,
ampliaron los ámbitos de intervención hacia
otros espacios como la cultura y la gestión
del ambiente, sumado a esto se impulsa a la
participación e integración de grupos prioritarios
como mujeres, niños, adolescentes y jóvenes.
Así surgió la participación en el cantón, ligada a
necesidades y demandas latentes, y promoviendo
la construcción colectiva de respuestas al
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abandono en que se hallaban los territorios
diversos del cantón.
LOS CONFLICTOS BAJO EL
NUEVO RÉGIMEN DE LA
CONSTITUCIÓN DE 2008
En esta segunda parte se aborda la etapa de
implementación del nuevo régimen participativo
de la Constitución de 2008, empezando por un
contexto situacional y seguido por la exposición
de los conictos entre actores sociales y
gobierno local a nivel de los mecanismos
participativos: planicación participativa,
sistema de participación ciudadana y presupuesto
participativo; todo esto mediante una descripción
histórica.
En el año 2007, Rafael Correa Delgado llegó al
Ejecutivo como líder de un proyecto político de
transformación profunda del Estado cuyo motor
sería la acción ciudadana mediante el impulso de
la democracia participativa (Alianza País 2007).
Para llevar a cabo la serie de cambios propuestos
por el nuevo proyecto, se estableció como
mecanismo fundamental a la Constitución
de Montecristi, la que establecía de manera
especíca una serie de dispositivos participativos
para todos los niveles de gobierno; determinando
de esa manera la institucionalización de la
participación ciudadana. Sin embargo, otorgaba
mayor peso sobre estos espacios al gobierno
local, que tendría la capacidad de denir los
términos en los que se conformaría el nuevo
sistema (Ortiz 2011; Unda 2013).
Aprobada la Constitución, se llevaron a cabo
elecciones seccionales en las que se eligieron
a las autoridades que ejecutarían el mandato
constitucional de poner en marcha el nuevo
régimen de participación local.
El voto popular en Cotacachi apoyó la candidatura
de Alberto Anrango, histórico dirigente indígena
y fundador de la UNORCAC, quien postuló a la
alcaldía bajo la bandera de Alianza País, y recibió
además apoyo de las organizaciones vinculadas
al proceso participativo que tenían proyecciones
positivas de que el trasfondo organizacional de
Anrango pesaría a favor para la validación de la
AUCC como nuevo sistema de participación del
cantón.
Sin embargo, según el presidente de la AUCC
2004-2009, la posición del gobierno local tomaría
una trayectoria diferente al querer implementar
un nuevo sistema participativo a medida de las
conveniencias políticas del partido de gobierno,
y a la vez desconocer la actoría de la Asamblea
de Unidad Cantonal junto con sus espacios de
participación y algunas de sus organizaciones
consideradas opositoras por el alcalde.
Ante los intentos de exclusión realizados
por el gobierno local, y después de agotar los
canales de diálogo, las organizaciones de la
participación unieron esfuerzos por la defensa
de su proceso participativo y por sus derechos
de inclusión, desplegando el poder político
que lograron construir desde la participación,
además de una variedad de estrategias basadas
en los conocimientos y capacidades que ganaron
a lo largo del proceso participativo.
Bajo la perspectiva de la gubernamentalidad
de Foucault el ejercicio de poder y el gobierno
involucra un conjunto de conocimientos,
mecanismos, prácticas y técnicas a través de los
cuales el poder se expresa en forma práctica (Rose
& Miller 2010); y ese acopio de conocimiento
y capacidades ganados en el camino por las
organizaciones les sirvió para establecerse como
el ente que rige la participación.
A continuación, se detallan las conictividades
producidas alrededor de los tres principales
ámbitos participativos: la planicación
participativa, el sistema de participación y el
presupuesto participativo.
LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
La planicación para el desarrollo fue uno de los
puntales de la propuesta de gobierno de Alianza
País, a través la implementación de un sistema de
planicación participativa (Alianza País 2007)
establecido como el eje de la gestión pública de
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todos los niveles de gobierno.
Una de las características novedosas de la
propuesta fue la inserción de la participación
ciudadana tanto en las etapas de elaboración
como en el seguimiento.
Así, se estableció en el artículo 280 de la
Constitución del 2008 al Plan Nacional de
Desarrollo en lo Nacional y a los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial en el nivel
local como los instrumentos más importantes de
la planicación.
Fue precisamente con un proceso de planicación
participativa que el proceso participativo de
Cotacachi se inició en 1996, enfocado en la
construcción conjunta del desarrollo cantonal
(Guerrero 1999), y desde el inicio atrajo una
amplia participación de organizaciones de
las diferentes zonas del cantón, además del
involucramiento en el proceso posterior de
ejecución y seguimiento de lo planicado.
En el proceso los actores sociales se vincularon
cada vez con mayor profundidad en la elaboración
e implementación del plan, sumando a través de
su involucramiento experiencia y conocimientos
de planicación, gestión pública territorial y
metodologías participativas.
Bajo esa dinámica se produjo el primer Plan de
Desarrollo Cantonal en 1997, luego de un año
de trabajo participativo con la sociedad civil.
Rápidamente el plan generó un empoderamiento
del proceso por parte de las organizaciones
sociales, al punto que la planicación proliferó
en otros varios campos y ámbitos como:
comunidades indígenas, vialidad, jóvenes,
cultura, niños y adolescentes, gestión ambiental,
salud y otros (Cevallos 2011).
Con todo ese torrente de desarrollo de
capacidades que iban ganando los actores de
la participación, los debates en los espacios de
participación y planicación lograban niveles
mucho mayores, en el sentido de que los técnicos
y autoridades del gobierno local que dirigían el
proceso ya no eran los únicos con conocimientos
especializados y experiencia; sino también los
miembros y dirigentes de las organizaciones.
Según Patricia Espinosa (comunicación
personal, 7 de noviembre, 2017), primera
presidenta de la Asamblea de Unidad Cantonal,
al haber adquirido conocimientos y destrezas
para la participación, los actores sociales se
volvieron un desafío cada vez mayor para la
autoridad municipal, en el sentido de que las
propuestas que provenían de las personas eran
acompañadas de argumentos y conocimientos
sólidos que superaban a las propuestas que el
alcalde buscaba impulsar.
Dicha situación despertó el recelo político de la
autoridad que al dejar de ser el eje del proceso
de participación optó por marcar una progresiva
distancia con los espacios de participación,
al punto que su retirada provocó que las
organizaciones se empoderaran del proceso,
lo fortalecieran e impulsaran al alinearlo
a las dinámicas que desde el colectivo de
organizaciones diversas le imprimían en función
de sus realidades.
De ese modo en 2010 al llegar las disposiciones
constituciones y legales de poner en marcha el
proceso de elaboración del Plan de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial (PDOT), las
organizaciones ya tenían en su haber una
década y media de experiencias en los articios
e implementos de la planicación, además del
dominio de saberes y criterios del desarrollo
local respecto de las alternativas más anes a la
realidad de cada territorio.
Para la elaboración del primer PDOT en el año
2011, desde la alcaldía, perteneciente a la línea
política de la Revolución Ciudadana, se intentó
dejar por fuera del proceso a varios actores
sociales de la participación que no comulgaban
con el movimiento político de gobierno en temas
álgidos como la minería en la zona de Intag.
De ese modo se producía lo que Unda (2013)
señala respecto al proyecto hegemónico que se
implementaba en la participación ciudadana,
bajo la consigna de ampliar los espacios de poder
del movimiento de gobierno en detrimento de
las organizaciones sociales.
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Más allá de la política de exclusión que se
intentó implementar desde el gobierno local, el
intento de gobernar el ámbito de la planicación
participativa le demandaba al Municipio un factor
clave que los estudios de gubernamentalidad
señalan como esencial para el ejercicio del poder,
esto es, el conocimiento experto que según
Foucault (1991) es un elemento básico para
materializar el ejercicio de poder en el campo que
se intenta gobernar y que en el caso de Cotacachi
el Municipio no disponía de él ni tampoco de
la destreza en el manejo de las herramientas de
participación, además de hallarse en una carrera
contrarreloj para la elaboración del PDOT, ya que
el Gobierno central estableció una fecha límite
para su presentación al Ministerio de Finanzas
como el requisito para recibir las transferencias
económicas.
Bajo esas circunstancias, el gobierno local se
vio en la obligación de incorporar al proceso
a las organizaciones de la participación y a la
Asamblea de Unidad Cantonal, dándoles en la
práctica el reconocimiento y la legitimación que
demandaban.
Iniciado el proceso de elaboración del PDOT con
los actores sociales y la AUCC el trabajo empezó
a uir a través de los espacios de participación
y con la experticia de las organizaciones los
debates se direccionaron hacia el establecimiento
de estrategias y de un enfoque de desarrollo
cantonal que recogiera la visión de cada zona.
En el debate las organizaciones lograron raticar
en el PDOT la vocación de defensa del medio
ambiente de las organizaciones, que chocaba con
los planteamientos del gobierno local y nacional
en cuanto al interés en la minería en la zona de
Intag; sin embargo, el desempeño de la sociedad
civil en los espacios de participación tuvo tal
contundencia que el PDOT quedó alineado a
la visión ambientalista raticando a Cotacachi
como un cantón ecológico y libre de actividades
extractivas (Municipio de Cotacachi 2011).
Adicionalmente, para la aprobación del plan,
la Ley estableció que debía ser avalado por el
sistema de participación cantonal, el que no
había podido ser implementado por el Municipio,
por lo que se halló en la obligada necesidad de
reconocer a la Asamblea de Unidad Cantonal
como tal en la ordenanza que puso en vigencia
el PDOT (Municipio de Cotacachi 2010).
Las varias negativas que dieron desde el
gobierno local de reconocer la legitimidad
de los actores sociales y la AUCC dentro del
ámbito de la planicación participativa tanto
en la elaboración y seguimiento del PDOT, así
como en el consejo de planicación cantonal;
provocó que en 2014 las organizaciones de la
participación optaran por la vía de la democracia
representativa para llegar al poder municipal a
través de su propio movimiento electoral para el
periodo 2014-2019, y de esa manear establecer
un sistema de participación que legitimara la
trayectoria de la AUCC y sus organizaciones.
Mediante el capital político desarrollado a través
del proceso participativo en las diferentes zonas
del cantón, las organizaciones participaron
con su movimiento y candidato propio en las
elecciones seccionales del 2014, y obtuvieron la
alcaldía y la mayoría del Concejo Municipal.
Bajo las nuevas condiciones, la Asamblea de
Unidad Cantonal y sus organizaciones fueron
establecidas desde el Municipio como entidades
eje del proceso de planicación, tanto para la
elaboración del PDOT, en que fueron raticadas
las líneas de desarrollo que la sociedad civil
había establecido para los diferentes territorios
del cantón, como en la conformación del
consejo de planicación cantonal integrado por
una mayoría ciudadana de las tres zonas y de
los diferentes sectores (Municipio de Cotacachi
2015).
De esa manera se produjo lo que sostienen Rose
& Miller (2010) que bajo la perspectiva de la
gubernamentalidad el gobierno deja de ser visto
como la entidad jurídica y política de autoridad,
y más bien se dene como un dominio de
técnicas, procedimientos y estrategias, los
cuales en el caso de Cotacachi en el ámbito de
la planicación participativa estuvieron del lado
de las organizaciones y la AUCC antes que del
Municipio que tuvo que implementarlas. Por
tanto, los actores de la sociedad civil lograron
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prevalecer sobre los espacios participativos de
la planicación.
EL SISTEMA CANTONAL DE
PARTICIPACIÓN
Dentro de las disposiciones de institucionalización
de la participación ciudadana, el Código
de Ordenamiento Territorial Autonomía y
Descentralización estableció en su artículo 54
el “Implementar un sistema de participación
ciudadana para el ejercicio de los derechos y
la gestión democrática de la acción municipal”
(Asamblea Nacional de Ecuador 2010: 27).
La determinación legal, que crea el sistema
de participación cantonal, no le dispuso una
estructura especíca a la que debe de regirse,
sino tan solo señala las funciones especícas
que en diversos ámbitos de la participación debe
ejercer de acuerdo con el detalle de la Tabla 1.
En el caso de la experiencia participativa de
Cotacachi, la entidad que venía ejerciendo esas
funciones era la Asamblea de Unidad Cantonal;
de modo que, en el cantón, al llegar la disposición
de conformar el sistema de participación ya
funcionaba un sistema de carácter más amplio
desde hacía una década y media (Ospina 2011).
El proceso participativo de Cotacachi inició
con la constitución de la Asamblea de Unidad
Cantonal de Cotacachi, la cual se estableció como
una institución participativa (Avritzer 2010), al
alojar en su estructura al Consejo de Desarrollo
y Gestión compuesto por representantes de
la sociedad civil y del gobierno local, como
la máxima instancia ejecutiva del proceso
de participación, además de varios comités
sectoriales por temas prioritarios: salud, mujer,
educación, turismo y medio ambiente.
Tabla 1: Funciones del Sistema de Participación Cantonal
Fuente: Elaboración propia a partir del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Art. 304
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En los comités, los representantes delegados de
la sociedad civil organizada llevaban a cabo la
ejecución de las resoluciones provenientes de
la participación ciudadana, mediante proyectos
cogestionados con el gobierno local y la
cooperación internacional. Además, la AUCC se
estableció como la instancia a cargo de coordinar
los diferentes mecanismos de participación
desarrollados en el proceso participativo.
El respaldo y acogida que la institución
participativa tuvo en la sociedad civil fueron
inmediatos, por lo que las organizaciones se
insertaron rápidamente en los espacios de
participación. De ese modo se volvió la columna
vertebral de la participación del cantón, y logró
importantes avances en términos de desarrollo
cantonal, y devino referente de la gestión de la
participación en el país (Guerrero 1999; Ortiz
2004).
Al ponerse en vigencia la Constitución de 2008
la implementación del sistema de participación
bajo los términos del nuevo marco legal le
correspondió a la alcaldía de Alberto Anrango,
bajo la bandera del movimiento Alianza País, que
al encontrar que los actores de la participación
no se hallaban alineados a su proyecto político,
determinó implementar un nuevo sistema
participativo que no tomara en cuenta a la AUCC
y sus organizaciones.
Sin embargo, tras una década y media de proceso
participativo, el sistema de la AUCC se había
vuelto un régimen de participación consolidado
en todas las zonas del cantón, al establecer una
sólida estructura de poder de la participación, de
modo que al Municipio se le tornó cuesta arriba
el tratar de prescindir de ella en implementación
del nuevo modelo participativo. De ese modo se
abre un frente de conictividad permanente entre
municipio y sociedad civil por la denición del
nuevo sistema que duró hasta el n del periodo
sin llegar a ninguna conclusión.
De manera similar a lo sucedido en el tema de
la planicación participativa, el Municipio no
contaba con los recursos técnicos y políticos
sucientes como para conformar un nuevo
sistema de participación conforme a sus
aspiraciones y que pudiera competir o reemplazar
a la AUCC, ya que el nivel de consolidación que
había tomado el gobierno civil de la participación
en Cotacachi determinaba que la sola aplicación
de la Ley no sea suciente para lograr desplazar
la estructura participativa existente.
Según la presidenta de la AUCC del periodo
2009-2013, se abrieron canales de diálogo con el
alcalde a n de realizar una construcción conjunta
del nuevo sistema de participación; sin embargo,
desde la autoridad municipal se dilataba el
proceso y se otorgaba un reconocimiento parcial
a la AUCC y sus organizaciones solo cuando
necesitaba conformar los espacios participativos
como el caso de la aprobación del PDOT o del
presupuesto participativo.
Desde las Asambleas Anuales que congregan
alrededor de 600 delegados de los grupos
sociales del cantón, se ejerció presión a través de
resoluciones que demandaban al gobierno local la
incorporación de la AUCC y sus organizaciones
en la denición del nuevo sistema (Asamblea de
Unidad Cantonal de Cotacachi 2011); a raíz de
lo cual se conformó una comisión mixta entre
representantes del municipio, delegados de la
AUCC y las organizaciones para la construcción
de acuerdos que permitieran implementar el
nuevo sistema.
Desde la comisión se lograron importantes
avances y acuerdos; sin embargo, el proceso se
truncó cuando de manera unilateral el Municipio
contrató la elaboración de una consultoría para
la construcción del sistema de participación que
dejaba por fuera a actores sociales y a la AUCC,
con lo cual se disolvió lo avanzado al provocar
que la Asamblea de Unidad Cantonal de
Cotacachi se declarara como sistema cantonal de
participación autónomo, ejecutando los espacios
participativos sin la presencia del Municipio,
hasta el año 2014 en que el movimiento político
de las organizaciones de la participación llegó al
poder municipal.
Una vez en el gobierno local el movimiento
político de las organizaciones de la participación
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promovió la construcción del nuevo sistema
mediante un proceso participativo que concluyó
en la promulgación de la Ordenanza del
Sistema de Participación del Cantón Santa Ana
de Cotacachi, Asamblea de Unidad Cantonal
de Cotacachi del 30 de septiembre de 2016,
mediante la cual se reconoció a la AUCC con su
estructura y organizaciones como el sistema de
participación cantonal (Municipio de Cotacachi
2016). Cabe destacar que, bajo la estructura
asignada al sistema, este permanece autónomo,
así como también la dirección de sus espacios
participativos.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Este mecanismo de participación ha sido uno
de los más difundidos en el periodo anterior a
la promulgación de la Constitución de 2008.
Según Senplades (2007:241) “De los estudios
existentes se puede armar que entre el 15 % y
el 20 % de las municipalidades han desarrollado
experiencias de presupuesto participativo o de
planicación participativa local”.
A nivel del país, según Cevallos (2011) Cotacachi
fue el segundo lugar en donde se empezó a aplicar
el presupuesto participativo, el que se llevó
a cabo desde 2002 bajo la administración del
alcalde Auki Tituaña; no obstante, la iniciativa
de abrir el proceso presupuestario a la ciudadanía
provino desde la sociedad civil dos años antes de
su puesta en marcha por el gobierno local.
Fue en la V Asamblea Anual de la AUCC
del año 2000, que la población resolvió
la implementación de este mecanismo de
participación. La resolución vinculante para
la alcaldía empezó sin una ley, y más bien
sustentada en el acuerdo entre gobierno local y
organizaciones de la sociedad civil (Asamblea
de Unidad Cantonal de Cotacachi 2000).
Para la puesta en marcha de este mecanismo
de participación, los técnicos de la AUCC y
dirigentes de las organizaciones desarrollaron un
proceso de información, formación y elaboración
de una metodología propia que fuera afín con las
condiciones del cantón, el gobierno local y el
proceso participativo.
Al haber sido la sociedad civil y la AUCC quienes
tuvieron la iniciativa de capacitarse y desarrollar
los instrumentos y metodologías del presupuesto
participativo, fueron quienes lideraron su
puesta en marcha, dirigiendo a la autoridad y
su equipo desde el punto cero hasta la completa
materialización del presupuesto. De ese modo
surgió este mecanismo de participación, desde
la necesidad de complementar el proceso de
planicación con el proceso presupuestario
para una gestión articulada de la gestión del
desarrollo.
Posteriormente, con la aprobación de la
Constitución en el 2008, se estableció como
mandatoria la elaboración de la presupuestación
participativa en los GAD (Art. 100); sin
embargo, en Cotacachi, el gobierno local del
periodo 2009-2014 lo implementó desde 2010.
Para la puesta en marcha de este mecanismo, el
Municipio, que no disponía de la experiencia
en presupuestación participativa, se apoyó
en la trayectoria y el manejo de herramientas
participativas que tenía en su haber la AUCC,
sumada a la experiencia de haber elaborado los
instrumentos de implementación del primer
PPM en el cantón.
De ese modo, la AUCC y las organizaciones
retomaron la dirección del presupuesto
participativo; no obstante, para el año siguiente
(2011), el gobierno local optó por realizarlo
excluyendo a la AUCC y varias organizaciones
en base al criterio del lineamiento del artículo 4
del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización sobre las
“unidades básicas de participación”.
Al llevar por sus propios medios el PPM, el
Municipio cometió un error de sobreestimación
de ingresos, inándolos en un 40 % de su nivel
real, con lo que se echa por tierra todo el proceso
de presupuestación con la ciudadanía mediante
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el cual había priorizado proyectos y obras que
no tenían un respaldo nanciero.
Ante estas circunstancias, el cumplimiento de
una gran cantidad de obras tuvo que aplazarse
un año, pasando directamente al presupuesto
del siguiente periodo, provocando fuerte
rechazo de la ciudadanía al sentirse burlada
por haber participado en todo el largo proceso
de priorización y presupuestación que al nal
prorrogó las obras seleccionadas. Bajo esas
circunstancias, según el director nanciero del
periodo el proceso de presupuesto participativo
del año 2012 se limitó a ser una socialización de
las obras a realizarse el año siguiente.
Para la realización del presupuesto participativo
de 2013, al Municipio le resultó difícil llevar a
cabo una asamblea ciudadana para la aprobación
en razón de la conanza perdida en los ejercicios
de los años anteriores, por lo que se vio obligado
a recurrir a la Asamblea de Unidad Cantonal y
sus organizaciones para la puesta en marcha de
la asamblea de aprobación.
En 2014, bajo la nueva administración
local proveniente de las organizaciones de
la participación, se implementaron en el
presupuesto participativo los lineamientos de las
organizaciones sociales y los planteamientos de
la AUCC en cuanto a su metodología y criterios.
De ese modo, luego de un proceso de diálogo y
concertación entre gobierno local, sociedad civil
organizada y AUCC se construyó la ordenanza
que rige el proceso presupuestario participativo.
En esta versión del presupuesto participativo,
la AUCC, reconocida como el Sistema de
Participación Cantonal, asumió actoría directa
en la implementación.
CONCLUSIONES
El gobierno civil de la participación en Cotacachi
pudo establecerse al tornarse los actores sociales
autoridad no estatal de la participación del
cantón, mediante el desarrollo y acopio de
capacidades, adicional a la construcción de un
capital político organizacional antes y a través
del proceso participativo.
Estos factores de poder facultaron a los actores
sociales para asumir la institucionalidad
participativa con sus espacios y mecanismos,
otorgándole sostenibilidad social al proceso
de participación durante más de dos décadas
e insertándolo en la acción organizativa del
tejido social de las diferentes zonas del cantón;
manteniendo de esa manera al proceso activo y
vigente.
De ese modo, el gobierno civil de la participación
se produjo como efecto de la acumulación de
una serie de factores de poder que determinaron
que los agentes sociales llegasen a articular,
en relación a la institucionalidad pública, una
cantidad mayor de fuerzas y elementos de poder
que les permitió prevalecer en el gobierno de la
participación.
Bajo esta coyuntura, las relaciones de la sociedad
civil con la institucionalidad estatal fueron de
conicto y no de articulación ni colaboración
como se planteaba en la Constitución o en el
proyecto del movimiento político en el poder.
Es así que, en esas condiciones de la participación,
los actores de la sociedad civil asumieron un
marcado carácter político y desplegaron una
serie de capacidades y estrategias de poder como
respuesta a los bloqueos de la autoridad en las
instancias participativas institucionalizadas.
Así, cuando los espacios de participación de la
Constitución no funcionaron como espacios de
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ejercicio de derecho, se tornaron en espacios de
lucha por derechos.
Por tanto, la puesta en marcha del nuevo modelo
de participación de la Constitución en Cotacachi
provocó el encuentro (expresado en conicto)
de dos maneras de ver y hacer participación:
una procedente de la construcción social que
ubica a la acción ciudadana como el eje de la
participación; y otra, en la que el Estado se
encarga del cumplimiento de los derechos de
participación de los ciudadanos a través de un
modelo de participación tutelada de arriba hacia
abajo.
De ese modo, en la experiencia de implementación
del nuevo régimen participativo en Cotacachi,
se percibe efectivamente el carácter de la
nueva modalidad de participación que inclina
la balanza del poder hacia el control estatal los
espacios de participación y su administración de
forma unilateral.
Respecto a las posibilidades de acción política
en los espacios de participación, el proceso
de Cotacachi no solo aporta experiencias en
cuanto a bloqueos entre actores o de predominio
político de unos actores sobre otros, sino
también situaciones en las que, a pesar del
impulso hacia la estatización de la participación
de la Constitución, se generaron desde la acción
ciudadana elementos que permiten conocer
que bajo el nuevo régimen participativo, en
condiciones como las de cantón, se pueden
producir espacios para la acción social en
condiciones de autonomía respecto del Estado.
Por otro lado, el análisis de la participación
institucionalizada durante dos periodos
municipales totalmente contrastantes en
Cotacachi, muestra un alto nivel de dependencia
del nuevo régimen participativo constitucional
con respecto de la voluntad política de la
autoridad local, ubicando a la participación en
un permanente vaivén en función de la simpatía
o aversión que puede tener la autoridad en cuanto
a los actores o del régimen participativo en curso
en la localidad.
Esa dependencia de la participación con
respecto del gobierno local fue notoria en la
variación de la postura municipal, y provoca en
un periodo acciones antagónicas de exclusión,
desconocimiento de actores sociales e intento de
desarticulación del sistema de participación que
se mantenía en el cantón; y en el periodo posterior
ocurre la situación inversa, al implementarse
acciones de total reconocimiento a la legitimidad
de las organizaciones ciudadanas, articulación y
colaboración mutua, lo que consolida al sistema
de participación de los actores sociales.
De ese modo, se puede notar cómo la
participación ciudadana institucionalizada pende
de las anidades de la autoridad de turno. Esta
característica del modelo resta sostenibilidad
a los procesos participativos en lo local, los
cuales, al cambiar de mandatario corren el
riesgo ser debilitados, anulados y reemplazados,
cayendo en un permanente círculo vicioso de
borra y va de nuevo. Sin embargo, en casos
como Cotacachi, donde un régimen civil rige
la participación, la sostenibilidad del proceso
proviene de las fuerzas sociales; no obstante, las
diversas posiciones asumidas por las autoridades
locales de diferentes periodos no dejaron de
ser altamente inuyentes en la salud de la
participación en el cantón.
Por otra parte, en el caso analizado se puede ver
cómo las capacidades políticas ganadas en el
proceso de participación impulsaron a los actores
sociales hacia la política electoral que, al llegar
al poder municipal y establecer como sistema
participativo a la Asamblea de Unidad Cantonal
y las organizaciones, lograron articular las
visiones y formas de participación provenientes
del proceso social participativo y el modelo
de institucionalización de la participación
establecido por la Constitución, demostrando
que las dos posturas no son necesariamente
antagónicas, ya que, de lograr acuerdos, pueden
funcionar de manera complementaria y articulada
como se produjo en el periodo municipal 2014-
2018.
De esa manera, el reconocimiento de la
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Asamblea de Unidad Cantonal como sistema
cantonal participativo deja evidencias de que es
posible articular los modelos de participación
provenientes de la ciudadanía con el modelo
institucionalizado estatal.
Esta articulación se constata a través de un
proceso de adaptación de dos vías, por el lado de
la AUCC y actores sociales la adecuación de su
sistema a las determinaciones legales; y por el
lado de la institución municipal, la exibilidad
en aplicación de los términos legales que
considere las condiciones del cantón en cuanto
a participación.
De modo que aparece el acuerdo entre
organizaciones de la sociedad civil y el gobierno
local como un factor determinante para la
construcción de un sistema participativo que
articule a las fuerzas y actores del territorio.
DECLARACIÓN DE CONFLICTOS
DE INTERESES: El autor declara no tener
conictos de interés.
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