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Número 13
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ABRIL, 2021
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Recibido:
(23/03/2020)
Aceptado:
(23/07/2020)
Número 13 /
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(85-101)
ALCANCE LOCAL DE UNA POLÍTICA
AGRARIA EN EL SALVADOR:
PROGRAMA PÚBLICO DE PAQUETES
AGRÍCOLAS 2013-2016
LOCAL REACH OF AN AGRARIAN
POLICY IN EL SALVADOR:
AGRICULTURAL PACKAGES
GOVERNMENTAL PROGRAM 2013-2016
DOI:
https://doi.org/10.37135/chk.002.13.05
Artículo de Investigación
Carlos Ayala Durán
carlos.ayala@ufrgs.com
Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Facultad de Ciencias Económicas,
CISADE, Porto Alegre, Brasil
ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-4049-671X
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Resumen
Ante la escasez de estudios que evalúen localmente las políticas públicas
agrarias, el presente artículo posee como objetivo analizar el programa
gubernamental de paquetes agrícolas para el apoyo a la producción de maíz
en Ciudad Arce (El Salvador) durante el período 2013-2016. Para ello,
se utiliza la sistematización de experiencias como marco interpretativo,
utilizando como eje el proceso de inclusión / exclusión de agricultores
en el padrón público de beneficiarios. Se realizó un trabajo de campo
amplio que incluyó la aplicación de entrevistas a 82 productores de
maíz en el municipio. Pese a que esta población representa una muestra
no probabilística, se considera que la misma captura adecuadamente la
diversidad de los agricultores del municipio, al tomar en cuenta entrevistados
en todos los barrios. Entre los principales hallazgos se destaca un déficit
de conocimiento y falta de divulgación sobre los requisitos necesarios
para ser beneficiario, poca claridad sobre posibles causas de exclusión e
incerteza sobre el proceso de registro en el padrón público de beneficiarios.
En función de los hallazgos para Ciudad Arce, el texto finaliza señalando
retos a nivel de política pública y resaltando la oportunidad de mejora del
programa.
Palabras claves: Agricultura, ruralidad, campesino, Centroamérica,
experiencia comunitaria
Abstract
Due to the lack of research to evaluate the agricultural policy at local
level, the following work aims to analyze the public program “Agricultural
Packages” for the production of maize in Ciudad Arce (El Salvador) for
the 2013-2016 period. In order to do so, the systematization of experiences
approach is employed. The axis of systematization was the process of
exclusion/inclusion of farmers from the public registry of beneficiaries. To
develop the following article, extensive fieldwork was implemented and
interviews were conducted to 82 farmers in the municipality. Although
this represents a non-probabilistic sample, it is considered to adequately
capture the diversity of local farmers, since it counted with the participation
of producers from every neighborhood in the municipality. Among main
findings, it is highlighted the existence of a deficit of knowledge regarding
requirements needed to become a beneficiary, uncertainty about the causes
of exclusion and problems when registering in the public beneficiary’s
database. Given these findings in Ciudad Arce, the text ends up pointing
public policy challenges and highlighting opportunities for the program
improvement.
Keywords: Agriculture, rurality, peasant, Central América, community
experience.
ALCANCE LOCAL
DE UNA POLÍTICA
AGRARIA EN
EL SALVADOR:
PROGRAMA PÚBLICO
DE PAQUETES
AGRÍCOLAS 2013-2016
LOCAL REACH OF AN
AGRARIAN POLICY
IN EL SALVADOR:
AGRICULTURAL
PACKAGES
GOVERNMENTAL
PROGRAM 2013-2016
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INTRODUCCIÓN
El Salvador ha sido un país históricamente
vinculado al sector agrícola. De esa forma, al
encontrarse su territorio dentro de la zona de
domesticación del maíz hace miles de años
(Mazoyer & Roudart 2010; Vavilov 1932),
el cultivo de este cereal posee particular
importancia en la sociedad salvadoreña. Con
ello, el sector primario y la cultura del maíz son
fundamentales para entender el devenir histórico
del país, desde la época precolombina durante la
la explotación española y hasta tiempos actuales,
como lo muestran Ayala y de Andrade (2016) o
White (2009).
En tiempos mucho más recientes, particularmente
desde inicios del siglo XXI, la tradicional
agricultura de pequeño tamaño suscitará un
renovado interés en la política salvadoreña.
Esto viene explicado por una mezcla de factores
externos e internos.
Entre los factores externos se puede mencionar
la llegada de nuevos cuadros de dirigencia a
instituciones internacionales agrícolas como la
Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) o el Instituto
Interamericano para la Cooperación Agrícola
(IICA). Estas organizaciones vienen a rebautizar
la pequeña agricultura, practicada hace miles de
años en El Salvador, como agricultura familiar,
ganando así un foco de atención destacable a
nivel internacional.
El interés de dichas organizaciones por la
agricultura familiar en el país centroamericano
se encuentra plasmado en documentos editados
por tales entes desde el año 2010 (Cabrera
2013; FAO 2012; Tobar 2010). Con ello, no es
coincidencia que la Asamblea General de las
Naciones Unidas declaró el 2014 como el año
internacional de la agricultura familiar.
Por otra parte, entre los factores internos que
explican este renovado interés en la agricultura
destaca lallegadaen 2009 de un gobierno ejecutivo
ideológicamente diferente a El Salvador. De esa
forma, la otrora guerrilla salvadoreña ganaría
por primera vez la presidencia del país por la vía
electoral.
Fruto de este cambio ideológico en el gobierno,
colectivos relegados en el período de las
administraciones conservadoras de 1989-
2009, serían poco a poco incluidos dentro de
las políticas públicas del gobierno ejecutivo.
De ahí, el sector agrícola y particularmente los
pequeños agricultores, serán sujetos de acción
pública mediante políticas sociales, como
programas de apoyo a la producción de granos
básicos, renovadas líneas crediticias, creación
de mercados institucionales, entre otras.
Este reposicionamiento de la agricultura local,
y especialmente la agricultura de pequeño
porte, se vio catalizado en el país mediante la
promulgación e implementación del Plan de
Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural
(PAF) desde 2011. Uno de los componentes
más importantes de este plan giraba en torno
a la donación de paquetes agrícolas para la
producción de granos básicos.
Específicamente relacionado con el maíz,
este programa incluía la donación de insumos
convencionales, como por ejemplo 100 libras
(45,45 kg) de fertilizante químico (fórmula
nitrógeno, fósforo, potasio-NPK) y semilla
híbrida de maíz para la siembra (25 libras, 11,36
kg.). Este tipo de insumos se encuentra alineado
con una visión productivista de la agricultura
como resquicio de la revolución verde en el país;
de tal forma, autores como Ayala (2020) o Ayala
y Waquil (2019) han retratado que los órganos
oficiales de extensión rural en El Salvador son
más propensos a recomendar el uso de semilla
híbrida de maíz.
Pese al alcance nacional, a la importancia
del programa de paquetes agrícola dentro del
PAF, y a los potenciales efectos positivos en
la producción de maíz; esta iniciativa presentó
algunos inconvenientes desde el inicio de su
implementación. Por una parte, han existido serios
señalamientos de corrupción, particularmente
en lo que se refiere a la existencia de un sesgo
político a la hora de la entrega de este beneficio
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(Aguilar, Baires, Arauz y Murcia 2010).
Algunos de estos señalamientos de corrupción
tuvieron consecuencias directas notorias.
Por ejemplo, que el ministro de agricultura,
Manuel Sevilla, dimitiera de su cargo en 2010.
Asimismo, estos señalamientos provocaron
que el Ministerio de Agricultura haya realizado
modificaciones al programa, buscando reducir el
riesgo de que exista sesgo político.
Pese a estos cambios, hasta el año 2020 aún
se identifican prácticas poco transparentes en
este programa público, como lo ha retratado
recientemente Rauda y Peña (2020). Factores
como la politización y prácticas corruptas en
programas públicos de subsidios agrícolas han
sido identificados en otros países en desarrollo
(Banful 2011; Holden & Lunduka 2013); con lo
que se hace necesario poder reforzar mecanismos
de control en El Salvador.
Para evitar prácticas poco transparentes, un
tema que se torna fundamental es la existencia
de lineamientos técnicos que definan la
exclusión e inclusión de beneficiarios dentro
de la política pública, y su consecuente registro
en el padrón de beneficiarios. Sobre este
particular, se ha denunciado a nivel nacional
graves inconsistencias en este registro, lo que
ha generado en algunos casos la pérdida del
beneficio por parte de numerosos agricultores
(La Prensa Gráfica 2013).
Además del proceso de inclusión de beneficiarios,
Hernández (2013) resalta la existencia de
inconvenientes asociados al proceso de entrega
física de los paquetes, resultando no pocas
ocasiones en exclusión de agricultores y en
daños personales. Esta deficiencia en el registro
oficial no es exclusiva de El Salvador, ya que
similares dificultades han sido identificadas en
otros programas de subsidios públicos (Holden
& Lunduka 2013).
Pese a la existencia de estos indicios sobre
prácticas poco transparentes en El Salvador, los
trabajos centrados en esta temática se restringen
únicamente a literatura gris, particularmente
investigaciones periodísticas (Aguilar, Baires,
Arauz y Murcia 2010; Rauda y Peña 2020) y
reportes de organizaciones no gubernamentales
como el de la Fundación Salvadoreña para la
Reconstrucción y el Desarrollo (REDES) (2014).
Por otra parte, las investigaciones y reportes
existentes sobre el tema presentan un carácter
macro y general, siendo que esta política tiene
una cobertura nacional. De esa forma, no es
posible identificar textos rigurosos que destaquen
las particularidades al interior de los diferentes
departamentos o municipios.
Esta tendencia a centrarse en todo el país se ve
patentada por documentos oficiales como los
elaborados por el Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG) (2012; 2014) o investigaciones
privadas como la realizada por REDES (2014).
No obstante, abordar este programa
gubernamental centrados en una escala diferente
a la nacional puede proveer elementos puntuales
de análisis, así como retratar diferencias y
necesidades específicas al interior de las diversas
localidades. Esto, a su vez permitiría proveer
importantes insumos que faciliten la realización
de los ajustes necesarios al programa, en función
de las especificidades de cada localidad.
Con ello, dada la preminencia de estudios
agrarios con enfoque nacional y la escasa
literatura especializada al respecto, el presente
texto busca contribuir al conocimiento de la
realidad socio agraria salvadoreña tomando en
consideración un enfoque pormenorizado a nivel
municipal. Para ello, se toma en consideración
una localidad emblemática del país: Ciudad
Arce.
Este municipio posee características que lo
distinguen de otros: se ubica relativamente
cerca de la capital (50 km), existen importantes
mercados agrícolas formales e informales
cercanos, históricamente ha sido un
departamento productor de gran cantidad de
granos básicos y existen destacadas instituciones
públicas centradas en el abordaje de temas socio
agrarios, como se explicará detenidamente en
la contextualización del lugar de estudio. De tal
suerte, el artículo posee como objetivo general
analizar el proceso de concesión de los paquetes
agrícolas de apoyo a la producción de maíz
(2013-2016) en Ciudad Arce.
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METODOLOGÍA
Para alcanzar el objetivo planteado se utiliza
la sistematización de experiencias marco
interpretativo, enfoque oriundo de América
Latina (Jara 2014), y ampliamente aplicado en
la región desde los años 80 (Bañados y Ibáñez
1988). Originalmente centrado en el área de
la pedagogía, las ciencias sociales y el trabajo
social, durante los años ochenta y noventa,
este marco se diseminó en Latinoamérica
gracias a trabajos influyentes como los de
García-Huidobro, Martinic y Ortiz (1989); Jara
(1994; 2009); Martinic (1988); Palma (1992)
o Santibañez y Álvarez (1996). Siguiendo la
tradición de la sistematización de experiencias,
el presente texto adopta fundamentalmente un
carácter cualitativo.
SISTEMATIZACIÓN DE
EXPERIENCIAS
Pese a su origen en las ciencias sociales,
la sistematización de experiencias, ha sido
utilizada en estudios socio agrarios, e incluso
adoptada por agencias como la FAO. Al
respecto, Jara (1994) define la sistematización
como una “interpretación crítica de una o varias
experiencias que a partir de su ordenamiento y
reconstrucción descubre o explicita la lógica del
proceso, los factores que han intervenido en él,
cómo se han relacionado entre sí” (FAO 2004:
16).
Asimismo, el trabajo elaborado por Acosta
(2005) bajo los auspicios de FAO define a la
sistematización para los estudios socio agrarios
como “La organización y ordenamiento de la
información existente con el objetivo de explicar
los cambios más o menos sucedidos durante
el proyecto, los factores que intervinieron,
los resultados y las lecciones aprendidas que
dejó el proceso” (Acosta 2005:7). Con ello, la
FAO (2004) aplica tres etapas principales de la
sistematización de experiencias para estudios
agrarios en Centroamérica:
i) Planificación de la sistematización,
ii) Recuperación, análisis e interpretación
de la experiencia y
iii) Comunicación de los aprendizajes
Dentro de cada una de estas etapas se proponen
pasos metodológicos a seguir, según se muestra
en la tabla 1.
Tabla 1: Etapas y pasos para la sistematización
de experiencias
Fuente: Elaboración propia en base a FAO
(2004)
De esta forma, el presente texto se fundamenta en
los trabajos editados por la FAO (2004) y Acosta
(2005). Con ello, se toma en consideración la
definición de sistematización de este último y las
etapas definidas por la FAO (2004), condensadas
en la tabla 1.
MÉTODO Y
OPERACIONALIZACIÓN
Para realizar la investigación se tomó como
eje de sistematización el proceso de inclusión
y exclusión de agricultores en el padrón de
beneficiarios del programa, por lo que el presente
artículo tiene un enfoque retrospectivo, ya que
se centra en un límite temporal entre los años
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Para llevar a cabo la sistematización, y
particularmente la etapa de recuperación
de la experiencia, se realizaron entrevistas
presenciales en el año 2017 en Ciudad Arce.
El instrumento era una guía de entrevista semi
abierta, que recogía datos demográficos y
productivos en relación con la forma del cultivo,
procesamiento y consumo del maíz. En total,
participaron 82 agricultores de la mencionada
localidad, 13 mujeres y 69 hombres.
Se escogió tal número por método de saturación,
al evidenciar que con 82 entrevistados no
se obtenían respuestas que aportaran más
a la discusión, una vez fueron tomados en
consideración agricultores en todos los barrios.
En muchos de los casos, los productores de maíz
también producían otros granos básicos como
frijol o maicillo (sorgo).
Adicionalmente, no todos los agricultores entre-
vistados fueron beneficiarios directos en los últi-
mos años. En algunos casos, ciertos encuestados
habían sido beneficiados en años anteriores, pero
existió un proceso de exclusión desde 2010. En
otros casos, algunos agricultores no eran origi-
nalmente beneficiarios, pero pasaron a disfrutar
este beneficio posterior al año 2010.
Por lo que, tomar en consideración a agricultores
que contaban con el paquete de apoyo, por una
parte, así como algunos que no se beneficiaban
de este programa por otra, permitió examinar
los motivos por los que se podría generar un
proceso de exclusión e inclusión de la iniciativa
gubernamental.
Para lograr una amplia representatividad en las
respuestas de los entrevistados, se buscó la par-
ticipación en cada uno de los barrios de Ciudad
Arce, en la medida en que las condiciones de ac-
ceso a los diferentes asentamientos lo permitían,
manteniendo correspondencia entre el número
de agricultores existentes en cada barrio y los
entrevistados, según lo muestra la tabla 2.
Con ello, si bien no se utilizó un muestreo
estadístico aleatorio, se considera que el número
de entrevistados permitió retratar la diversidad
de percepciones existentes en todo el municipio.
La utilización de este tipo de muestra emana
de la imposibilidad de acceder durante largos
Tabla 2: Número de agricultores por barrio y respondientes entrevistados
Fuente: elaboración propia basado en el Censo Municipal 2016.
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períodos a determinados barrios por temas
relacionados con la seguridad personal.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Para comprender los resultados se aborda en
primer lugar la contextualización del lugar donde
se realizó el estudio, lo que aporta los elementos
mínimos para dimensionar la relevancia de
realizar la investigación en Ciudad Arce, así
como estadísticas descriptivas relevantes.
Posteriormente se realiza la recuperación de la
experiencia como paso previo para realizar la
interpretación crítica, como es costumbre en la
sistematización de experiencias.
CONTEXTUALIZACIÓN DE
PRODUCTORES EN CIUDAD
ARCE
Fuente: Ayala (2018)
Figura 1. Localización de El Salvador, del
departamento de La Libertad y del Municipio
de Ciudad Arce (en rojo)
El municipio donde se centra la siguiente
investigación es Ciudad Arce, localizada al
noroeste del departamento de La Libertad, como
lo muestra la figura 1. Este municipio se sitúa
aproximadamente a 40 km de Santa Tecla, y a 50
km de la capital del país, San Salvador.
Ciudad Arce posee una extensión territorial
de 86.72 km2 (Organización de Mujeres
Salvadoreñas por la Paz, ORMUSA, 2012),
con una distribución de 16 barrios, llamados
localmente cantones, según se puede apreciar en
la figura 2. El municipio es atravesado por una
importante vía de comunicación, la Carretera
Panamericana, que recorre todo el país, así como
la mayoría del continente.
Fuente: ORMUSA (2012).
Figura 2: Mapa municipal de Ciudad Arce
dividido por barrios
Ciudad Arce es la sede de dos instituciones
gubernamentales volcadas a temas socio agrarios:
el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria
y Forestal (CENTA) y la Escuela Nacional de
Agricultura (ENA). La primera institución es la
agencia oficial salvadoreña encargada del tema
de la investigación agrícola y extensión rural,
que posee agencias diseminadas por todo el país.
Por su parte, la Escuela Nacional de Agricultura
es la única institución pública centrada
exclusivamente en formación de agrónomos
a nivel nacional. Estas dos instituciones
se encuentran ubicadas dentro de un único
complejo público en el llamado Valle de
Zapotitán, asentamiento donde se han realizado
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importantes inversiones públicas durante el siglo
XX, particularmente en el Distrito de Riego y
Avenimiento de Zapotitán (Ayala 2018).
Desde el punto de vista poblacional, el
municipio ha presentado importantes mudanzas
en los últimos años, de esta forma, para 1992,
la mayoría de los habitantes de Ciudad Arce,
específicamente el 79,93%, habitaba la zona rural,
mientras que para el año 2007, ese porcentaje se
redujo a 31,22% (Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico, FUNDE, 2013).
De forma paralela, el porcentaje de personas
que viven en la zona urbana pasó en ese mismo
período del 20,07% al 68,78% (FUNDE 2013).
Adicionalmente, el municipio reportó un
aumento poblacional de 20.518 personas en el
período 1992-2007 (FUNDE 2013). De acuerdo
al último censo de población y vivienda, Ciudad
Arce alberga actualmente 60.314 habitantes
(Ministerio de Economía, MINEC, 2008), lo que
eleva la densidad poblacional a 695.18 personas
por kilómetro cuadrado.
Estos cambios poblacionales pueden ser
explicados en parte debido al aumento del sector
industrial en el municipio y en localidades
próximas. En ese sentido, en Ciudad Arce
se localiza la zona industrial American Park,
que concentra 22 empresas (FUNDE 2013),
destacadamente firmas del sector textil.
Similarmente, al interior del municipio se
localizan importantes empresas del sector
agroalimentario (MOLSA, Avícola Salvadoreña,
Sello de Oro, Granja Avícola Estrella de Oro,
Gumarsal, Dos Ceibas), de muebles (Indufoam,
Muebles Encina), de construcción, entre otras
(FUNDE 2013).
Parte de la información descriptiva básica
recabada en el trabajo de campo es presentada
en la tabla 3. Con ello, en Ciudad Arce se
puede notar cómo la edad de los agricultores
entrevistados es relativamente alta, con una
media de 57.26 años y con más de cuarenta años
de experiencia en el trabajo agrícola.
De los entrevistados, el 84% de ellos eran del
sexo masculino, mientras que casi el 16% eran
mujeres. Cifras similares son reportadas a nivel
nacional por el último censo agropecuario en lo
que respecta a distribución de agricultores por
Tabla 3: Estadísticas descriptivas so
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revistados
Fuente: Elaboración propia proveniente de la información recolectada
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De los entrevistados para el presente texto, el
69.5% (n=57) cultivan principalmente maíz
y frijol. El restante posee una producción más
diversificada, ya sea en algunas frutas, hortalizas
o producción pecuaria. La gran mayoría de ellos
(93.9%, n= 77) tiene como proyecto familiar
continuar trabajando en las labores agrícolas, lo
que ejemplifica el gran arraigo que se posee con
este sector.
En sentido similar, este arraigo tiene
características intergeneracionales, puesto que el
90% de los entrevistados expresa que familiares
cercanos ya se dedicaban a las actividades
agrícolas. En muchos de los casos, los
agricultores entrevistados expresan la influencia
de un familiar próximo en el aprendizaje sobre
tareas agrícolas en el municipio.
Algunas de estas características de arraigo a la
agricultura estarían en consonancia con la visión
del mundo, cultura tradicional y la racionalidad
del llamado campesino; descrito desde los años
setenta por estudios clásicos como los de Shanin
(1971; 1973).
Con ello, todo indica que en el caso de Ciudad
Arce, los entrevistados presentan una relación
integral con la agricultura como forma de vida,
no representando únicamente una profesión.
Esta parece ser una distinción básica entre el
campesinado y la agricultura familiar, oriunda
de Brasil.
RECUPERACIÓN DE LA
EXPERIENCIA
Según la información recolectada en el
trabajo de campo, 44 agricultores (53.65%)
son beneficiarios del programa de apoyo a la
producción de granos básicos del Ministerio
Tabla 4: Beneficiarios del Programa del MAG en Ciudad Arce
Fuente: Elaboración propia.
Para ser beneficiario del programa, existen
algunos requisitos que deben ser satisfechos
según el MAG (2019):
• Ser productor de subsistencia.
• No poseer más de 3 manzanas (2.07
hectáreas) de cultivo de maíz y/o frijol.
• Figurar en el documento único de identidad
como agricultor, jornalero, ga nadero, ama de
casa o servicios domésticos .
• Estar inscrito en el padrón.
Además de estos requisitos, existían algunas
prohibiciones para que determinadas personas
accedieran al programa. Con ello, se excluía a
funcionarios públicos, personas que formaban
parte del núcleo familiar de otro beneficiario,
extranjeros, y productores comerciales.
De esa forma, y asumiendo que se cumplían con
las exigencias necesarias para ser beneficiario
del programa, uno de los primeros pasos para
ser acreedor al paquete era la inscripción en el
padrón de posibles beneficiarios del Ministerio
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de Agricultura y Ganadería. Según lo expresaban
los entrevistados, este es una de las etapas que
ha revestido mayor confusión y mudanzas en los
últimos años.
Con ello, agricultores relatan que al inicio del
programa en el año 2009 y hasta 2013, las personas
que deseaban obtener este paquete de estímulo
agrícola podían abocarse a las correspondientes
alcaldías para realizar el registro en el padrón
público. En el caso de Ciudad Arce, el registro
se realizaba en la Unidad Agrícola de la Alcaldía
del Municipio, situada en su casco urbano.
En realidad, el trabajo que realizaban las
Alcaldías a nivel nacional era la compilación de
la información de los productores y el traslado de
esta al MAG para la inclusión en el padrón. De
esta forma, el gobierno municipal únicamente
facilitaba el proceso para los agricultores
locales. Similarmente, la alcaldía se desplazaba
a diferentes barrios para empadronar a diversos
agricultores. Al respecto, un entrevistado
comenta:
Aquí anduvieron antes sacando un
apunte, un censo para registrar. Le piden
el DUI (documento único de identidad)
a uno. A nosotros nos empezaron a
dar los primeros dos años, lo daban en
la alcaldía... Ahora como que han ido
mejor, como que hay alguien observando
y haciendo un inventario distinto. Porque
a mí me lo dieron los primeros dos años,
cuando lo entregaban en Arce. (J. C.
Carlos, comunicación personal, 13 de
marzo, 2017)
Posteriormente, una vez los inscritos habían
pasado por los filtros correspondientes del
MAG, la alcaldía también ayudaba facilitando
la entrega física de los paquetes agrícolas. Este
trabajo logístico era gestionado junto al propio
MAG y la Agencia Oficial de Extensión Rural
(CENTA).
Con ello, si bien la alcaldía en Ciudad Arce
no era encargada de gestionar directamente la
ayuda a los agricultores, la misma poseía cierta
notoriedad al facilitar el registro y la logística
a la hora de la entrega de paquetes agrícolas.
En algunas ocasiones, agricultores arcenses
han expresado que diferencias ideológicas o
desencuentros personales con los representantes
de la alcaldía tuvieron como consecuencia
la exclusión como beneficiario del programa
ejecutivo. Al respecto, se hace pertinente el
comentario de uno de los entrevistados:
Aquí hay un montón de gente que son
allegados al partido. Ellos van a repartir
a la gente cercana al partido. Pasan
registrando a gente que más o menos
quieren. Con el paquete se hace política.
A mí no me gusta andar detrás de ellos,
porque a los pocos días nos piden que
vayamos a manifestaciones. (J. Pérez,
comunicación personal, 21 de febrero,
2017)
El tema de la afinidad política ha sido un constante
debate desde la implementación de este programa
en 2009 hasta la actualidad en 2020 (Aguilar et
al. 2010; Rauda y Peña 2020). En ese sentido, el
mismo MAG (2014) ha hecho alusión explícita
a la necesidad de la despolitización en la entrega
de los paquetes agrícolas a nivel nacional y a la
mejora en el padrón de beneficiarios.
De esa forma, los alegatos en Ciudad Arce
referentes a la exclusión por temas políticos e
ideológicos son probables, si bien el trabajo de
campo realizado no ha podido confirmar este
hecho fehacientemente. Asimismo, la corrupción
de funcionarios públicos y la existencia de
sesgos políticos partidarios no son exclusivos
del programa de apoyo a la producción en
El Salvador, ya que han sido identificadas
distorsiones similares en programas de subsidios
agrícolas en África gracias a trabajos como los
de Banful (2011), Tambulasi (2009) o Holden y
Lunduka (2013).
En función de estos inconvenientes e indicios
sobre distorsiones políticas en la asignación del
beneficio, el sistema de registro en el padrón
sufrió algunas modificaciones. De esa forma,
se estableció que las alcaldías no realizarían
el proceso de facilitación para la inclusión de
beneficiarios en el padrón, siendo de esa forma
el MAG el único ente encargado de tal registro
desde el año 2014 (MAG 2014).
Con ello, los solicitantes debían realizar su
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inclusión directamente en las oficinas del
Ministerio, específicamente en la Dirección
General de EconomíaAgrícola. Esto representaba
en muchos casos un requisito infranqueable para
los agricultores de Ciudad Arce, ya que este
municipio se encuentra a 40 kilómetros de Santa
Tecla, sede del Ministerio.
Así, un buen número de agricultores no
pudieron ser incluidos en el padrón, lo que
trajo consigo la imposibilidad de recibir el
beneficio gubernamental. Según la información
de campo recolectada, diversos productores
resintieron el cambio en el mecanismo de
registro, perjudicándolos a la hora de obtener
esta prestación.
Adicionalmente, si se toma en consideración
que el programa ministerial poseía un alcance
nacional, resultaba poco probable que agricultores
de los municipios más alejados del país tuvieran
la disposición de trasladarse físicamente hasta la
sede del Ministerio, con el objetivo de realizar
el respectivo registro. Por ello, se estableció
que alternativamente al registro presencial se
pudiera realizar este trámite mediante llamada
telefónica al Ministerio. Para ello, esta entidad
gubernamental habilitó un centro de llamadas, lo
que flexibilizaba la forma de registro.
Una vez que los agricultores han sido inscritos
en el padrón, y al no existir ninguna causal
de exclusión, los paquetes eran entregados
próximos a la época de siembra, especialmente
antes del mes de mayo para el caso del maíz.
Específicamente para Ciudad Arce, la entrega
física de los insumos se ha realizado en diversos
lugares dependiendo del año en cuestión,
variando entre el casco urbano del municipio,
en las inmediaciones de la agencia oficial
de extensión CENTA y cerca de la Carretera
Panamericana, en el desvío del vecino municipio
de San Juan Opico.
A nivel logístico, este último arreglo es el que
más facilita la entrega para el Ministerio, ya que
es un local de fácil acceso para agricultores de
diversos municipios aledaños. Pese a ello, esta
representa la alternativa más complicada para
los beneficiarios de Ciudad Arce, puesto que
deben desplazarse fuera de su municipio para
recibir los insumos.
En función de la distancia y de la ubicación en
los barrios más alejados, existen agricultores
que deben de encontrar un medio de transporte
adecuado para el traslado de los insumos
agrícolas; en muchas ocasiones los entrevistados
expresaron que era necesario contratar un
servicio de transporte privado. Esta dificultad se
evidenció como determinante para agricultores
que moraban en los asentamientos más alejados
y con vías de transporte más precarias en Ciudad
Arce, como el barrio Cerro de Plata, Las Cruces
o Las Acostas (ver figura 2).
Por otra parte, numerosos agricultores expresaron
que únicamente en el momento de la entrega
física es cuando existía una retroalimentación
sobre la inclusión o exclusión dentro del
padrón de beneficiarios. De esa forma, algunos
entrevistados comentan que pese a haber
realizado el proceso de registro en el padrón, no
constaban como beneficiarios del programa el
día de la entrega.
Con ello, pese a realizar el registro, y a haberse
desplazado hacia el lugar de entrega, algunos
agricultores de Ciudad Arce expresaron su
descontento por no haber recibido el paquete
agrícola en el período estudiado. Esto indica
la existencia de un déficit en la información
que reciben, particularmente en el proceso de
verificación de estatus de beneficiario y su
necesaria inclusión en el padrón público.
INTERPRETACIÓN CRÍTICA
La exposición de los hechos y las vivencias
expresadas por los agricultores de Ciudad
Arce en el período 2013-2016 muestran las
dificultades encaradas a la hora de acceder al
paquete de apoyo a la agricultura de granos
básicos. La valoración de los agricultores del
programa público ya sea positiva o negativa,
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parece estar directamente relacionada con la
inclusión o exclusión como beneficiarios.
De esa forma, numerosos productores muestran
reticencias y valoraciones negativas sobre esta
iniciativa apuntaladas por i) la exclusión de
este plan gubernamental o ii) por la inclusión
parcial al mismo. Algunos de los entrevistados,
por ejemplo, muestran que algunas personas
seleccionadas en el programa no cultivan maíz,
con lo que este paquete público a veces se
direcciona a personas que en realidad no son
agricultores o no planean el cultivo del cereal en
el ciclo agrícola.
En ocasiones, estos beneficiarios revenden su
paquete a agricultores que sí lo necesitan pero
que no fueron sujeto del beneficio. Al respecto,
dos entrevistados manifiestan: “¿A usted le dan
el paquete del gobierno?, - A mí no me lo dan,
pero como hay algunos que lo agarran y no hacen
milpa, yo se los compro más barato”. (M. Trejo,
comunicación personal, 1 de marzo, 2017).
A mí nunca me han dado. Nunca lo he
agarrado. Pero aquí el gobierno le da a
alguna gente (el paquete). Hay algunos
que lo venden, y entonces compro yo
el paquetillo más barato. Es buena
semilla… es algo rendidor el maicito.
(L. Pérez, comunicación personal, 15 de
marzo, 2017)
Con ello, pese a que este programa pretendía
subsidiar a pequeños productores de maíz,
en algunos casos la ayuda era recibida en
Ciudad Arce por personas que en realidad no
lo pretendían cultivar y que solo adquirían el
paquete con fines económicos. La falla en la
focalización en subsidios agrícolas similares
ha sido identificada en trabajos como el de
(Chinsinga & Poulton 2014).
En el mencionado estudio, los autores retratan
que en Zambia, por ejemplo, las explotaciones
más grandes tenían mayor probabilidad de
recibir fertilizante subsidiado, mientras que en
Malawi la probabilidad de recibir estos mismos
insumos variaba poco en función de la pobreza.
Otro aspecto que resalta en el proceso de
concesión es la percepción de que el paquete
agrícola ofrece unos insumos insuficientes, tanto
a nivel de semilla, como a nivel de fertilizante.
Esta percepción viene respaldada incluso por
guías oficiales, ya que la misma agencia de
extensión salvadoreña cifra en 25 libras la
cantidad de semilla necesaria para plantar una
manzana de terreno (16Kg/ha) (Centro Nacional
de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA)
2018).
De esa forma, si se tuviera una parcela a cultivar
superior a una manzana (0.69 ha), la cantidad
de semilla del paquete sería insuficiente.
Similarmente, la cantidad de abono NPK
que contiene el paquete agrícola resultar ser
insuficiente para manejar efectivamente una
parcela de maíz en un año agrícola (CENTA
2018).
Por otra parte, y en función de los relatos
obtenidos y de las entrevistas realizadas, existe
un aspecto compartido por básicamente todos
los agricultores: la poca claridad sobre requisitos
para la obtención del paquete agrícola. Esta
percepción fue incluso independiente a la
inclusión o exclusión dentro del beneficio
gubernamental. La mencionada falta de claridad
se ve materializada en tres vías:
i) Incerteza sobre los requisitos
necesarios para la obtención del paquete,
ii) Desconocimiento de causas de
exclusión del beneficio y
iii) Ausencia de confirmación como
beneficiario y la necesaria inclusión
dentro del padrón.
Sobre el primer punto se puede argumentar que,
en términos generales, los agricultores no tenían
conocimiento preciso de los requisitos necesarios
para acceder al paquete de apoyo agrícola. En
ese sentido, se ha mencionado anteriormente
que la regulación ministerial indica que esta
política es destinada específicamente a pequeños
productores (menos de 3 manzanas- 2.07
hectáreas), a los que se encuentran inscritos en el
padrón público y a los que poseen el documento
único de identidad con una profesión relacionada
a las tareas agrícolas.
Uno de los entrevistados mostraba no tener
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claridad del requisito del área cultivada, al
expresar: “Yo no califico porque siembro seis
tareas (aproximadamente 0.75 manzanas o 0.52
hectáreas). No más le dan al que siembra dos
tareas. El que siembra más ya no, ya no califica.”
(J.C. Ramírez, comunicación personal, 13 de
marzo, 2017).
En algunos casos, agricultores de Ciudad
Arce señalaron que el requisito del documento
de identificación no era necesario en años
anteriores, pero que en el periodo estudiado sí
era un requerimiento ineludible. Esta mudanza
generó en algunos casos que determinados
agricultores no pudieran ser beneficiarios del
paquete agrícola, al no contar con una ocupación
agrícola de acuerdo con el documento único de
identidad.
Incertezas similares en los criterios de selección
para programas de subsidios agrícolas han sido
reportadas por trabajos como los de Banful
(2011); Chirwa y Dorward (2013) o Holden
y Lunduka (2013). Adicionalmente Papić y
Tanjević (2013) resaltan los riesgos asociados
a mecanismos de decisión difusos en el uso
y explotación de tierras. Con ello, se torna
crítico que los posibles beneficiarios conozcan
los requisitos necesarios para acceder a este
programa público.
Además de la poca claridad sobre requisitos
necesarios para aplicar al programa, existía un
desconocimiento generalizado de las causas
de exclusión de este. En ese sentido, existían
colectivos que no podían beneficiarse de este
programa: miembros del mismo grupo familiar,
funcionarios públicos y extranjeros.
Esto también generaba en ocasiones confusiones,
puesto que determinados entrevistados en Ciudad
Arce mencionaban que en años anteriores era
posible que más de un miembro de la unidad
familiar gozase del paquete de apoyo. Esta
confusión puede obedecer a que los mecanismos
de control del Ministerio de Agricultura no
hayan podido detectar la existencia de motivos
de exclusión en años anteriores, generando que,
en algunas ediciones, personas que deberían ser
excluidas gozasen del beneficio.
De la misma forma, el trabajo de campo
pudo identificar la existencia de al menos tres
agricultores beneficiarios que eran paralelamente
funcionarios públicos, lo que en teoría debería
excluirlos del programa de insumos agrícolas.
Finalmente, se evidencia una falta de información
clara en lo que respecta a la confirmación como
beneficiario y su necesaria inclusión en el
padrón del MAG. En ese sentido, los cambios
en los mecanismos de inclusión evidenciados en
Ciudad Arce, dejando de lado la participación del
gobierno municipal, generaron originalmente
incertidumbre en el periodo 2013-2016. A nivel
internacional, el trabajo de Holden y Lunduka
(2013) muestra problemas similares para el
programa de subsidios agrícolas en Malawi, al
existir dificultades en la elaboración y registro
de beneficiarios.
Así, el nuevo mecanismo ministerial centralizado
permitía a los agricultores de Ciudad Arce dar
seguimiento al proceso de concesión de la ayuda
mediante el centro de llamadas o presencialmente
en la sede del Ministerio. No obstante, este
proceso de verificación era escasamente
realizado, evidenciándose en muchas ocasiones
una presunción como beneficiario del programa.
Al respecto, un encuestado expresa que realizó
el proceso de inscripción sin comprobar su
inclusión final en el programa:
A mí no me dan. Va a creer que me
inscribieron y me hicieron perder como
dos días y no me salió. Sería que la
persona que me inscribió no pasó la
información. Más que me hicieron perder
casi dos días” (R. Alas, comunicación
personal, 10 de marzo, 2017)
Esta falta de mecanismos de seguimiento,
aunado con la falta de información en los motivos
de exclusión, generaban que determinados
agricultores considerasen erróneamente que
serían beneficiados del programa, llegando
incluso a desplazarse al centro logístico el día de
la entrega física de insumos. Con ello, el proceso
de verificación se muestra fundamental para
evitar mayores trastornos a futuro.
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CONCLUSIONES
Al sistematizar el proceso de concesión de los
paquetes agrícolas en Ciudad Arce, se pueden
extraer algunas lecciones aprendidas. Una
de las que logra condensar buena parte de los
hallazgos encontrados es que existe un déficit de
conocimiento y divulgación de la información
sobre el Programa de apoyo agrícola en Ciudad
Arce.
Sobre el particular, se ha evidenciado la falta
de claridad sobre los requerimientos mínimos,
causales de exclusión y forma de registro en el
padrón del Ministerio de Agricultura. Este déficit
de conocimiento y divulgación ha generado la
imposibilidad de inscripción en el padrón de
beneficiarios y por consecuencia la exclusión de
algunos agricultores en el período estudiado.
Con ello, basado en estos hallazgos, se identifica
como reto a nivel de política pública: clarificar
los requisitos y pasos para optar a este programa,
así como la forma adecuada para mantenerse
como beneficiario del mismo.
Adicionalmente, se ha identificado que existen
inconvenientes en torno a la focalización y
selección de beneficiarios. De tal suerte, el
trabajo de campo ha podido atestiguar que,
en algunas ocasiones, agricultores que en
realidad no están interesados en producir maíz,
adquieren el paquete agrícola gubernamental
para posteriormente venderlo.
Con ello, una práctica que es explícitamente
prohibida acontece con cierta normalidad en
el municipio. Para evitar que esto suceda,
reforzar los mecanismos de control de este
beneficio resulta ser fundamental. De la misma
forma, la contraloría social se torna central para
evitar prácticas corruptas en la asignación de
este programa, como se ha reportado en otros
esquemas de subsidios agrícolas alrededor
del mundo. De esa forma, contar con mayores
mecanismos de control en Ciudad Arce
permitiría asegurarse que el programa beneficia
a los agricultores que realmente lo necesitan.
Por otra parte, valorar si es necesario un
cambio en la cantidad de insumos donados
se torna apremiante. De tal suerte, la cantidad
de insumos asignados no es suficiente para el
cultivo de las parcelas de maíz de numerosos
agricultores entrevistados. Este hallazgo es
incluso confirmado por el mismo Ministerio
de Agricultura, cuyas guías de cultivo de maíz
reconocen que la cantidad de insumos provistos
permiten únicamente cultivar pequeñas parcelas
de hasta 1 manzana (0.69 hectáreas). Con ello,
la evaluación de la pertinencia en la cantidad
de insumos donados se torna cada vez más
importante.
Asimismo, el presente trabajo se ha centrado
en el mecanismo de asignación de los paquetes
agrícolas. No obstante, resulta indispensable
poder evaluar la efectividad general de este
programa, tanto en términos económicos
como agronómicos. De tal suerte, temas a
ser explorados, y de los cuales no existen
investigaciones académicas al respecto, son la
eficiencia financiera y los rendimientos agrícolas
de los productores subsidiados en comparación
con los excluidos.
Finalmente, los hallazgos reportados en la
presente investigación se presentan como
importantes insumos de análisis y evaluación
para el programa público más allá de Ciudad
Arce. Con ello, aspectos como déficit de
conocimiento, focalización eficiente de la ayuda
o rendimientos agrícolas de los beneficiarios;
necesitan ser investigados a escala departamental
y nacional en El Salvador.
DECLARACIÓN DE CONFLICTOS
DE INTERESES:
El autor declara no tener conflictos de interés.
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